Comarca de Porto Alegre

3ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central

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Nº de Ordem:
Processo nº:	001/1.08.0279018-0
Natureza:	Ordinária - Outros
Autor:	Transportes Stein Ltda
Réu:	DAER - Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem
Juiz Prolator:	Juiz de Direito - Dr. Martin Schulze
Data:	16/09/2009

Vistos, etc.

TRANSPORTES STEIN LTDA. ajuizou a presente

AÇÃO ORDINÁRIA contra o

DEPARTAMENTO AUTÔNOMO DE ESTRADAS DE RODAGEM – DAER, na qual se insurge contra a Resolução do Conselho de Tráfego nº 4.107/2004, que introduziu inúmeras modificações no sistema de controle e gerenciamento do transporte rodoviário especial, especialmente no tocante à limitação das distâncias de percurso na concessão de licenças para viagens especiais em razão da idade dos chassis dos veículos. Sustenta a inconstitucionalidade da referida Resolução, face a competência privativa da União para legislar sobre transportes, assim como afronta à hierarquia das leis, vez que dita Resolução está em dissonância com as normas estabelecidas pela Lei Estadual nº 7.105/77 e o Decreto Estadual nº 29.767/80. Deste modo, requer a procedência da demanda.

Indeferida a antecipação de tutela postulada.

Regularmente citado, o réu apresentou contestação. Arguiu a sua competência para legislar e regular sobre a prestação de serviço de transporte intermunicipal, consoante artigo 25, §1º da Constituição Federal. Refere estar amparado pelo Código de Trânsito, Lei nº 9.503/97, bem como pela Constituição Estadual. Após analisar a legislação aplicável e referir doutrina e jurisprudência pertinente à hipótese posta nos autos, sustenta, em síntese, a constitucionalidade e legalidade do diploma em questão (Resolução Estadual nº 4.107/2004). Deste modo, requer a improcedência do feito.

O Ministério Público exarou parecer opinando pela procedência da demanda.

É o relatório.

Decido.

Trata-se de ação na qual a parte autora postula a declaração de inconstitucionalidade do artigo 21 da Resolução do Conselho de Tráfego nº 4.107/2004, especificamente no tocante à limitação das distâncias de percurso na concessão de licenças para viagens especiais em razão da idade dos chassis dos veículos.

Centra-se a discussão proposta na demanda na análise da Resolução nº 4.107/2004 em face da Constituição Federal, bem como na análise da competência do DAER para legislar e regular a prestação de serviço de transporte intermunicipal.

Primeiramente, cabe referir que a competência do Estado do Rio Grande do Sul para legislar sobre a matéria em tela é residual, mormente tendo em vista o disposto pelos artigos 21, inciso XII, alínea “e”, artigo 30, inciso V e 25, § 1º da Constituição Federal. Nítida, também a previsão do Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97), o qual destaca, nesse sentido, a competência dos órgãos e entidades executivos rodoviários do Estado, no âmbito de sua circunscrição, para regulamentar os requisitos técnicos a serem observados para a circulação desses veículos.

Merece destaque, os termos da legislação controvertida, in verbis:

Art. 21 - A utilização dos veículos nos serviços especiais ficam limitados, em função das idades de seus chassis, às seguintes distâncias de percurso, por viagem (ida e volta):

I. veículo com idade até 10 anos: sem limite de distâncias de viagem;

II. veículo com idade acima de 10 e até 15 anos: com limite de 1.200 (mil) quilômetros;

III. veículo com idade acima de 15 e até 20 anos: com limite de 600 (seiscentos) quilômetros;

Parágrafo Único - os veículos com idade acima de 20 anos terão autorização para trafegar até 240 Km, em caráter excepcional até 31/12/2004. 

 

Analisando os termos da Resolução impugnada, tenho que esta extrapolou o conteúdo previsto nas Leis Estaduais de regência, assim como outorgou competência ao Conselho de Tráfego, a qual não encontra previsão legal. Vejamos:

Lei 7.105/77

 

“Art. 2º - A execução, por parte de qualquer pessoa, física ou jurídica, de atividades de transporte coletivo intermunicipal de pessoas, em caráter regular e com fins comerciais, mesmo sem natureza de linha, dependerá de autorização do Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem, através de pronunciamento do Conselho de Tráfego.

 

§ 1º - Compreendem-se nessa disposição os serviços de transportes coletivo intermunicipal de pessoas, de natureza especial, executados exclusivamente:

a) para transporte de estudantes, professores e pessoal administrativo das escolas;

b) para transporte de pessoal de empresas, públicas ou privadas.

§ 2º - Os serviços especiais de transporte coletivo intermunicipal de pessoas, são dispensados de obediência a itinerários fixos e os horários serão estabelecidos diretamente pelas empresas transportadoras e os interessados, em atenção às peculiaridades de cada caso, e comunicados ao Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem, para fins de registro.” [grifei]

Por outro lado, a Lei Estadual 11.090/98, que reorganiza o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem – DAER -, em seu art. 6º, define a competência do Conselho de Tráfego:

Art. 6º - Ao Conselho de Tráfego compete:

I - apreciar a qualidade dos serviços prestados pelos concessionários de linhas de transporte coletivo intermunicipal e pelos concessionários e permissionários de agências e estações rodoviárias;

II - aprovar a revisão de tarifas;

III - aprovar o valor das comissões a serem pagas pelos concessionários de linhas de transporte às agências e estações rodoviárias, pela venda de passagens e despachos de bagagens e encomendas;

IV - aprovar o estabelecimento de novas linhas e novos horários para o transporte coletivo intermunicipal;

V - opinar sobre a duração dos pontos de parada nos limites urbanos;

VI - decidir sobre a prorrogação das concessões de sua área de competência e sobre a retomada dos serviços, quando e na forma prevista contratualmente;

VII - decidir recursos administrativos sobre a aplicação de penalidades legais e contratuais, em sua área de competência; e

VIII - apreciar todos os assuntos referentes ao tráfego intermunicipal e aos serviços das agências e estações rodoviárias. [grifei]

Nota-se, pois, que não há disposição legal outorgando competência ao Conselho de Tráfego do DAER quanto à regulamentação da atividade privada de transportes de pessoas, tampouco para estabelecer normas quanto à execução do serviço de transporte coletivo especial – turismo e fretamento – derrogando, assim, a legislação em vigor acerca da matéria.

Ademais, a análise das disposições acima transcritas é suficiente para concluir pela invasão de competência federal, não pelo fato da legislação versar sobre trânsito e transporte, pois para tal os órgãos e entidades executivos rodoviários do Estado possuem competência residual, mas sim por exorbitar o Poder Regulamentar.

Logo, a Resolução nº 4.107/2004, em hipótese alguma poderia, por afronta a hierarquia das Leis, disciplinar de modo contrário ao previsto na legislação de regência, no sentido de limitar a quilometragem em razão da idade dos chassis dos veículos e negar a concessão de licença para veículos com mais de 20 anos. Assim o fazendo exorbita o Poder Regulamentar, porque este encontra-se vinculado estritamente à lei, já que os decretos, portarias e resoluções possuem função meramente explicativa e esclarecedora, mantendo-se, portanto, subordinados à norma que visam regulamentar. Não há, portanto, possibilidade de inovação à ordem jurídica por intermédio de Resolução.

Celso Antônio Bandeira de Mello¹, ao lecionar acerca dos limites do Poder Regulamentar no Direito Brasileiro, ressaltou que “há inovação proibida sempre que seja impossível afirmar-se que aquele específico direito, dever, obrigação, limitação ou restrição já estavam estatuídos e identificados na lei regulamentada. Ou, reversamente: há inovação proibida quando se possa afirmar que aquele específico direito, dever, obrigação, limitação ou restrição incidentes sobre alguém não estavam já estatuídos e identificados na lei regulamentada. A identificação não necessita ser absoluta, mas deve ser suficiente para que se reconheçam as condições básicas de sua existência em vista de seus pressupostos, estabelecidos na lei e nas finalidades que ela protege. É, pois, à lei, e não ao regulamento, que compete indicar as condições de aquisição ou restrição de direito. Ao regulamento só pode assistir, à vista das condições preestabelecidas, a especificação delas. E esta especificação tem que se conter no interior conteúdo significativo das palavras legais enunciadoras do teor do direito ou restrição e do teor das condições a serem preenchidas. Deveras, disciplinar certa matéria não é conferir a outrem o poder de discipliná-la. Fora isto possível, e a segurança de que ‘ninguém poderá ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ deixaria de se constituir em proteção constitucional. Em suma: não mais haveria a garantia constitucional aludida, pois os ditames ali insculpidos teriam sua valia condicionada às decisões infraconstitucionais, isto é, às que resultassem do querer do legislador ordinário.”

A jurisprudência, por seu turno, não discrepa deste entendimento:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. UTILIZAÇÃO DE VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO. LIMITAÇÃO DE TRAFEGABILIDADE EM DECORRÊNCIA DO TEMPO DE FABRICAÇÃO DO CHASSI. INVIABILIDADE DA RESTRIÇÃO. PRESENÇA DOS REQUISITOS A ENSEJAR A CONCESSÃO DE LIMINAR. Mostra-se ilegal a limitação de tráfego aos veículos com mais de 20 anos de fabricação, imposta pelo art. 21, da Resolução nº 4.107, de 27 de junho de 2004, na medida em que desborda dos limites impostos pela Lei estadual nº 7.105, de 28 de novembro de 1977. Tal restrição, a par de não constar da lei estadual, sequer consta da legislação nacional sobre a matéria. Não pode o Conselho de Tráfego do DAER impor ou estabelecer restrições não previstas em lei estadual e federal. Daí porque, ao impor limitações pela idade do veículo, a Resolução nº 4107/04 desbordou da lei, impregnando-se o ato administrativo que nela se embasou, de aparente ilegalidade. Em assim sendo, pelo menos em juízo de cognição sumária, presentes os requisitos a amparar a concessão da antecipação da tutela. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO, POR MAIORIA. VOTO VENCIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70020921516, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Henrique Osvaldo Poeta Roenick, Julgado em 26/03/2008)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL. TURISMO. CARÁTER PRIVADO. REGULAMENTAÇÃO. DAER. RESERVA LEGAL. TUTELA ANTECIPADA. RESOLUÇÃO Nº 4.107/04 DO CONSELHO DE TRÁFEGO DO DAER. ART. 21. LIMITAÇÃO A DISTÂNCIAS DE PERCURSO POR VIAGEM, EM FUNÇÃO DAS IDADES DE CHASSIS. IMPOSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA. Não cabe ao DAER, através da Resolução 4.107/04 (art. 21) restringir a circulação de veículos que possuam chassi com idade superior a vinte anos idade, no transporte rodoviário intermunicipal de caráter privado, tendo em vista que não possui competência para legislar sobre a matéria, nos termos do art. 22, XI, da Constituição Federal. Precedentes desta Corte. Deram provimento ao agravo de instrumento. Unânime. (Agravo de Instrumento Nº 70020530705, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alexandre Mussoi Moreira, Julgado em 12/09/2007).

AGRAVO DE INSTRUMENTO ¿ DIREITO PUBLICO NÃO ESPECIFICADO ¿ TRANSITO ¿ COMPETENCIA DA CAMARA PARA O JULGAMENTO DA DEMANDA ¿ RESOLUÇÃO N. 4107/04 DO DAER QUE DISPÕE SOBRE A LIMITAÇÃO DE DISTANCIAS E IDADES DE CHASSIS ¿ IMPOSSIBILIDADE, VISTO SER DE COMPETENCIA PRIVATIVA DA UNIÃO LEGISLAR SOBRE TRANSITO E TRANSPORTE. AGRAVO DESPROVIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70028449239, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Carlos Branco Cardoso, Julgado em 01/04/2009)

TRANSPORTE RODOVIARIO INTERMUNICIPAL DE PESSOAS EM CARÁTER PRIVADO. TURISMO. ATIVIDADE ECONÔMICA. DAER. REGULAMENTAÇÃO. RESERVA LEGAL. 1. Segundo a Lei nacional n° 9.074, de 07 de julho de 1995, que regulamentou o artigo 175 da Constituição da República, o transporte rodoviário de pessoas, que é aquele realizado por operadoras de turismo e em caráter privativo de organizações públicas ou privadas (art. 2°, § 3°), constitui-se em atividade econômica em sentido estrito, prestado em caráter privado, sujeito à livre iniciativa. 2. A Lei nº 11.090/1998, que reestruturou o DAER, não outorgou competência normativa ao Conselho de Tráfego para regulamentar a atividade privada de transporte de pessoas na modalidade turística. Ilegalidade da Resolução nº 4.107/2004 do Conselho de Tráfego do DAER que proíbe a utilização de veículos acima do limite de 20 anos de fabricação do chassi. Recurso provido. (Apelação Cível Nº 70016589962, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 30/11/2006).

Deste modo, entendo que a Resolução em questão não tem o condão de impor restrições de tráfego ao veículo da parte autora, em razão de o DAER não ter competência Constitucional para estabelecer limitação na quilometragem que os veículos de transporte coletivo irão percorrer com base na idade do veículo. Isso porque, consoante já salientado, a competência do órgão executivo estadual é apenas residual, sendo que se esta restrição não foi estabelecida pelo Código de Trânsito Brasileiro, ou seja, Lei Federal de competência da União, não poderia ter sido imposta pelo órgão estadual. Assim, na esfera estadual, apenas há possibilidade de regulamentar a legislação infraconstitucional, sem inovar ao impor restrições inexistentes no Texto Constitucional e na legislação infraconstitucional.

Isso posto, JULGO PROCEDENTE a ação ajuizada por STEIN TRANSPORTES LTDA. contra o DEPARTAMENTO AUTÔNOMO DE ESTRADAS DE RODAGEM – DAER, para o fim de declarar inconstitucional a Resolução n.º 4.107/04, no tocante às exigências e regras estabelecidas no artigo 21, por entender que esta viola a hierarquia entre as leis e exorbita o Poder Regulamentar do Executivo.

Face à sucumbência, condeno a requerida ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em R$ 500,00, (quinhentos reais) considerada a relativa simplicidade da causa.

Publique-se. Registre-se. Intime-se.

Porto Alegre, 16 de setembro de 2009.

Martin Schulze,

Juiz de Direito